行政哲学的研究视域与现实价值

行政哲学：社会变革时期的哲学回应

作者：何颖（黑龙江大学政府管理学院教授）

当今世界面对解决人类生存的共同问题使得国家治理与政府的作用凸显。中国经过近40年的改革，国家和政府面对的问题更加多元与复杂，要解决社会变革中的矛盾，就需要构建一个不仅能对现实问题具有解释性，而且还必须对未来发展具有指导性的理论体系。在这种背景下，一门交叉科学——行政哲学作为时代的回应应运而生。正如习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话中所指出的，“世界上伟大的哲学社会科学成果都是在回答和解决人与社会面临的重大问题中创造出来的”。行政哲学的研究是一项开拓性的研究，以哲学的视域和方法，对公共行政理论进行创新性的拓展研究，有助于推动我国行政学理论研究向纵深发展。

　　行政哲学存在的图景

　　行政哲学是哲学研究的分支，也是行政学的重要领域。行政哲学是对人类行政活动过程本质与规律认识的反思及跃迁活动，即对一定的行政理念、行政制度所进行的反思与创新的活动。

　　行政哲学具有如下特性：思辨性。行政哲学是以哲学的样态为其存在形式。它不是对人类具体行政活动的探寻与揭示，而是对行政活动规律、行政理念、行政制度进行形而上的反思并形成本质的认识。自觉性。行政哲学的自觉性来源于哲学的本性，具有不断地对业已形成的行政理念与认识进行反思与批判，从而实现自我完善与提升的自觉性。创新性。行政哲学的目的是通过对一定的行政理念与行政制度的本质进行反思与批判，使原有的理念与制度产生跃迁或重构，突破原有的羁绊达到创新，从而推动理念与制度的发展与提升，以使其更加符合行政现实的要求或对行政现实更具有指导意义。

　　行政哲学的定位。从性质的角度定位行政哲学是哲学的一个分支学科，属于应用哲学研究范畴；从层次的角度定位行政哲学是行政学的基础科学，行政哲学是对行政学研究的理论升华，是行政学的元理论，是行政学的基础科学。

　　行政哲学的作用。行政哲学的作用是在思想层面上通过行政理念与行政理论的反思、批判而达到行政理念与行政认识的跃迁、升华、创新，从而建构新的行政理论，并使这种行政理论对行政现实更加具有说明性、概括性、指导性与引领性。行政哲学是在更高的层次上为行政实践提供理论基础及决策智慧，更好地为行政现实服务。

　　行政哲学研究的内容

　　人类行政活动过程的复杂性与活动范围的宽泛性决定了行政哲学研究内容的丰富性。行政哲学研究的内容可从历时态与共时态两个维度展开。

　　行政哲学的历时态维度是从纵向发展的角度考察与探寻行政哲学在人类发展的各个不同历史阶段的不同的理论形态。不同时期与流派的行政哲学并不会因历史的变化而丧失其意义与价值，它们所提出的问题及对这些问题的解决与阐释都具有超时代的特性。共时态的维度则是从现今行政现实中所应解决的问题作为逻辑起点来构建其研究的内容体系。从现实存在的问题中发现和提出问题，又以理论回应、深化和破解现实问题，这是行政哲学理论研究的内容和根本途径。我们认为，如下问题应成为中国行政哲学研究的主要内容。

　　行政理念问题。行政理念作为行政主体对行政存在的理想状态的基本信念与价值追求，具有解释行政本质的意义和引领行政发展方向的功能，它的建构与取舍对行政实践具有重要的指导意义。不同的行政理念决定不同的行政行为方式，决定不同的政策制定导向，预设了行政活动的价值尺度与发展方向，深刻影响着行政目标的实现程度。在理念建构上，既要吸收中国传统文化中民本、善政、尚德、贵和等丰富的思想资源，又要吸纳现代西方政府管理中的民主、规制、服务、公平等理念的科学成分；在价值选择上，公共行政要将效率、公平、秩序等工具性价值与以人为本的终极性价值相统一，使行政理念承载多元价值的重要使命。总之，当代中国应构建民主与法制、公平与效率、市场与竞争、善治与服务等现代的行政理念，并使其成为我国行政发展的思想动力，为我国的行政改革提供相应的理论基础。

　　行政价值问题。行政应追求怎样的价值？行政的价值何在？这是行政哲学研究不可回避的问题。行政价值的形成、跃迁、创新对行政而言意义重大。世界各国，特别是东西方政府不同的行政价值追求使得其国家所走的行政发展道路完全不同。因此如何总结我国传统文化中国家治理的经验，吸收西方国家行政价值的精华，建构符合我国文化背景的行政价值在目前有着重要的现实意义。我们认为，在我国社会转型的过程中，行政价值问题应主要探究权力与权利、管制与服务、效率与公平、制度与伦理等关系问题。

　　行政作用问题。行政应具有怎样的作用？行政应怎样发挥作用？行政作用的范围有多大？这是一个世界性问题。由于各国情况不同，因此各国学者对这一问题的回答也不尽相同。我们认为，在经济全球化的背景下，在我国市场经济体制仍不完善的条件下，我国行政要发挥强势、有限政府的作用。作为强势政府，就要发挥好政府在社会转型中的主导作用，做有为的、责任的、效能的、法治的、服务的政府；作为有限政府就必须处理好政府与社会、政府与市场、政府与责任之间的关系。

　　行政伦理问题。行政伦理问题是目前行政学界、政治哲学界研究的热点问题。我们认为，行政伦理的本质在于追求行政行为与行政制度的合道德性及行政人员的道德自律性，包括制度伦理与个体伦理两个层面和整体的制度规范与个体的自律两个维度。制度伦理具有制度伦理化与伦理制度化的双重含义，个体伦理包含规范伦理与心性伦理两方面内容。制度伦理与个体伦理是相互作用，互为前提的。加强制度伦理建设将为行政改革提供制度的伦理资源，从而保证行政改革目标的实现；加强个体伦理的建设将使提高行政效率成为可能。

　　行政发展问题。从行政哲学的维度理解的行政发展则是一个由以物本为标准转向以人本为标准的发展，是以发展的人本价值向度的协调发展、共享发展为核心内容的行政发展。行政发展的人本价值向度在于摒弃把发展看作单纯经济增长、单一的社会结构变革，而是把发展看作“整体的”“综合的”“以人的发展为中心的”的协调发展。所谓整体的，是指在发展模式上，既要考虑到作为整体的社会和人的各个方面，又要看到人们相互依存关系中出现的多样性；所谓综合的，是指在发展的战略目标上，各地区、各部门发展的协调一致；所谓以人的发展为中心，则是指把人的发展看作是发展的根本主题、目标与评价标准。共享发展的基本前提是分配正义，其目的是促进社会公平。通过共享来激发社会发展的动力，通过共享来矫正社会发展的畸形，通过共享来弥补社会发展的贫富差别，通过共享来协调社会发展的失衡。共享发展的公平性体现为发展起点的公平、发展机遇的公平。中国的行政发展研究除上述问题外，还应研究行政发展的内容、动力、原则、途径及行政发展的价值评价问题。

　　行政方法问题。行政方法问题不是简单的操作层面的问题，而是一种观念或方法论的问题。纵观世界行政发展的过程，从方法论的层面分析，行政的研究方法是以理性与科学为基础，以工具理性的线性思维方式为主导而形成的实证主义的功能性方法论。因此，我们要结合我国行政管理的实际，构建以理性与非理性、事实与价值、刚性与柔性相统一的方法论原则，引入哲学的反思、批判的研究方法，以提高行政方法论研究的层面与视角；引入理性与非理性相统一的研究方法，以克服单一的工具理性的研究方式与方法；引入伦理的研究方法，调整好个人与组织、组织与组织的关系，建立良性的社会导向机制。

　　行政哲学研究的价值

　　行政哲学的研究是开拓性的，具有重要的理论与现实价值。

　　行政哲学的研究将有助于建立一门新的交叉科学。行政哲学的研究将把哲学与行政学、管理学有机地结合起来，以哲学的视角、哲学的理性思维来研究和解决当下行政管理实践中存在的问题，并在此基础上抽象到一定的理论高度，形成系统的理论与范畴，从而建立一门理论与实践相结合的、具有学术价值和应用价值的新的交叉科学——行政哲学，同时也拓展了哲学的研究领域。

　　行政哲学的研究将有助于推动我国行政学理论研究向纵深发展，改变我国行政理论研究滞后于行政管理实践的现象。从哲学高度来建构符合中国实际的行政哲学理论，将会推动行政学理论研究向纵深发展，将会拓展行政学研究的思路，丰富行政学研究的内容，提高行政学研究的理论水平，发挥行政哲学对行政实践的总结性、指导性与解释性的理论功能，促进我国行政学研究进一步理论化、系统化、本土化。

　　行政哲学研究的现实价值在于，我国行政改革与发展的实践需要行政理论的指导。理论研究一方面需要用现实活化理论，另一方面又可用理论照亮指引现实。中国的行政改革呼唤具有中国本土特色的行政哲学。用哲学的视角来研究和解决行政改革实践中存在的问题，用哲学的思维来总结、概括、探索行政活动的本质和规律，用哲学的方法来探寻行政发展的轨迹，用哲学、政治学、行政学、管理学等多学科的最新研究成果，将理论和实践相结合，力求使理论的抽象回落到具体生动的公共行政生活之中，体现理论源于行政实践、高于行政实践、指导行政实践，并在此基础上形成高层次的、规律性的行政理论。由此可见，构建能够解决我国行政管理现实问题的，并为之服务的中国的行政哲学理论，是时代的呼唤。

中国行政哲学的价值及其呈现

作者：孔繁斌（南京大学政府管理学院教授）

任何一门学科大致都存在本学科的哲学分支领域，承担着为本学科提供价值论和知识论的使命，彰显着学术共同体的精神气质、价值情怀和自我意识。十几年来，中国行政管理学界形成了重视行政哲学研究的传统，并对一系列重大问题持续开展了探究。在中国特色社会主义行政管理学从自发到自觉的进展中，行政哲学提供了知识求取的驱动力和想象力，探索和建构了经济全球化和中国治理语境下若干重大问题的原创性研究，取得了具有重大理论和学术价值的成果。

在现代性叙事转向中推进学科发展

中国行政管理学恢复和重建的历史背景，是中国持续推进的行政管理体制的改革，有点过分强调实用性、把自己当成了一门技艺学。因此，中国行政学界萌生了“应当把行政哲学研究作为中国行政学发展的突破口，应把行政哲学研究作为一场学术运动来推动，通过这项研究，找到一条把中国的行政学研究推向世界前列的捷径”的卓越见识。

中国改革开放以来的行政管理叙事转向自觉的现代性言说，这是学术共同体建构自我意识的行动，有着十分重要的学术价值和意义。国内改革开放以后尤其是本世纪以来，人文社会科学的主要学科，从哲学、文学开始，到社会学甚至到政治学，大体上都经历了一次和现代性思潮乃至后现代性对话的过程，由此奠定了社会科学现代学术研究的气质和风格。但肇始于行政改革实践需要的中国的行政学，却长久未能自觉地围绕现代性及其批判主题展开有效互动，相关的研究都远未能充分地与现代性价值、认识或知识范式之间展开对话，很多行政管理学研究的问题意识和表达方式，都未能触及现代性转向中的挑战性问题。在改革叙事方式下，行政管理学难以摆脱被动发展状况，降低了本学科知识求取的层次，也失去了学科的自主性，导致行政管理学构建更高价值和知识的尝试成效不明显。应该说，行政管理学科本身就是现代性演进的结果，中国行政管理学元话语也必须是现代性叙事而不只是表层的改革叙事。

　　中国行政哲学对这两种叙事的反思和观照，将中国的改革时代、现代性和行政管理学科处理为一幅整体的知识图谱，阐明了改革不过是现代性转向手段的重要观点。行政管理话语从改革叙事转向现代性叙事方式，积极地将学术关怀转向行政管理和现代文明秩序之间的关系上，将学术注意力置于如何基于现代性价值整体地改造政府管理，使之嵌入现代文明秩序。转向现代性叙事的学术共同体，在思维方式、表达形式、精神气质上，都超越了改革叙事的经验主义窠臼，并为以后治理话语的形成提供了学术的准备。以此观之，行政哲学研究之于行政管理学的进步，其重要价值之一在于促进了学术共同走向与现代性知识的自觉对话，提出了补齐未完成的现代性知识的历史责任，使得整个行政管理学拥有了生活政治—民主治理的共享价值，赋予了中国行政管理学研究现代性的面貌和品质，缩短了该学科与社会科学主流发展之间的差距。

　　在历史方位审视中求取理论的自主表达

　　在经济全球化和后工业化治理时代，求取理论的自主表达，成为行政哲学的集体意识和追求。改革开放以来行政管理学的知识话语，主要是借用和援引西方的理论，缺乏学科本土化建构的学术自主表达的能力，但在经济全球化时代，一个不能自主做出理论表达的民族是没有自己的社会科学语言的。中国治理变迁和发展所处的历史方位，以及中国社会科学积累的辩证批判的学术传统，为中国学者在理论的自主表达实践上提供了丰厚的思想和学术资源。因此，行政哲学倡导中国行政管理学研究应超越被动表达的窘境，走向理论的自主叙事时代。

　　行政哲学的这一倡导，首先解决了影响理论自主叙事的认知难题：（1）研究本土化和自主叙事关系，认为行政管理学的中国化首先是问题的本土化，但这并非仅指研究者用学术语言陈述中国治理的故事，理论的自主叙事要找到构建自己理论的初始起点和概念，要有属于中国的原创概念，否则也就表明未能在现象和事实中获得认识的完成。（2）经济全球化和自主叙事关系，认为自主叙事并非局限于本民族的治理实践，经济全球化和后工业化进程中涉及的所有重大治理问题，也应当是中国学者反思阐释和理论自主表达的对象，而且能够取得为全球认可的原创性理论成果。

　　在行政哲学对理论自主表达的倡导中，最值得记述的知识事件是服务型政府理论概念的建构和阐述。德国知识社会学大家曼海姆曾说：“某种概念的缺乏，常常不仅表明缺乏某些观点，也表明缺乏千方百计去解决某些生活问题的明确动力。”服务型政府理论概念的原创性价值，体现为以合作制组织为枢纽的行动主义社会治理学术思想的提出，昭示了经济全球化和后工业化时代行政管理的知识创新。这一理论成果，充分证明了中国学者理论自主叙事的可能。

　　在治理变革中反观学科基本问题

　　美国社会学家华勒斯坦等人曾对“我们现在应该建立什么样的社会科学”问题进行过专题讨论，认为今天的社会科学知识中轴是近代启蒙思想家确立的民族国家，国家构成了知识创新的一个无须证明的框架，但处于经济全球化、后工业化、网络虚拟化深刻镶嵌交织的当今中国社会治理，不言而喻地超越了这一无须证明的框架。学科基本理论问题建构的深度，决定学术研究的水平。面对高度复杂性和高度不确定时代的社会治理，中国行政哲学研究需要回到行政管理学的原初问题或本学科基本理论中重新出发，为知识创新提供价值和知识依据。

　　近几年来，行政哲学在处理基本理论问题建构时，突破了单一因素的阐释路径，而是将由公共资源有限性、集体行动困境和正义普遍性构成的行动情境作为问题建构的对象，将如何突破这种情境或约束条件作为衡量创新与否的标尺，由此证明历史上以权力方式、理性官僚化方式形成的知识谱系，只不过是突破这一行动情境或约束条件的历史性努力的结果，而在高度不确定性和高度复杂性的当今社会历史条件下，以合作制组织为纽带的行动主义超越权力方式和理性官僚制方式，成为突破公共资源有限性、集体行动困境和正义普遍性构成的行动情境的新的尝试。这一理论认识的提出，意味着行政哲学在建构和回应本学科基本理论问题上出现了巨大的转折，这也势必引发更多的理论知识创新的出现，例如，对社会治理中的中心—边缘问题的认识、对合作—行动主义理论的探究、对政府、市场和社会共同创造公共价值问题的关怀，等等。随着学科基本问题建构的推进和转换，必将引发新一轮知识创新的出现。

　　行政哲学研究是中国行政管理学界不同于西方的一个特色鲜明的研究领域，为中国治理乃至全球治理提供认识论框架及知识学依据，始终是中国行政哲学多年来刻意追求的目标；行政哲学的每一项探究和努力，都是在担负为学科发展提供更有效的知识叙事的义务。行政哲学研究从自发到自觉的过程，是中国行政管理学走向成熟的标记。

作为时代精神与中国话语的行政伦理学

作者：张康之（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

行政伦理学是在人类社会治理发展到一个新的历史阶段出现的一门科学，它是在对人类社会治理历史经验和教训的反思中产生的，承载着人们探索社会治理变革的使命。也就是说，关于行政伦理学，需要在历史、现实和未来三个维度上来加以定位，它的研究也需要沿着这三个维度进行。就行政伦理学对现实的关注而言，所要解决的是如何在伦理向度上去重建人类社会治理体系和刷新社会治理过程的问题。因而，它需要确立起一系列新的观念，需要有更为广阔的视野。

　　行政伦理学可以看做是公共行政学的一门分支学科，行政伦理研究是直接指向公共行政实践的。从学科的角度看，行政伦理研究是出于完善公共行政学的学科体系的需要；从公共行政的实践来看，行政伦理的研究则是出于健全行政体系和规范行政行为的需要。因而，行政伦理研究需要回应公共行政实践的要求，需要在公共行政实践的演进逻辑中来规划行政伦理研究的课题和确立行政伦理学发展的方向。

　　在公共行政学的学科体系中，行政伦理学是一门更为年轻的分支学科。从西方国家的情况看，是由于“水门事件”以及迅速暴露出来的与日俱增的行政权力腐败问题，引发了人们关于行政伦理的思考。20世纪后期以来，无论是在学术界还是在公共行政的实践中，人们对行政伦理研究的兴趣都越来越浓厚，而且，可以相信，在未来的一段时间内，行政伦理研究将成为推动整个公共行政学科及其理论发展的一个新的“动力源”。因为人类历史正处在一个新的转型期，伦理和价值的因素将会成为规范社会和正确地引导社会前行的基本力量。公共行政作为社会这一大系统的一个构成部分，也同样需要得到伦理和价值因素的洗礼。因此，行政伦理学将会成为公共行政学学科体系中最为重要的分支学科，行政伦理研究将会为整个公共行政学科提供全新的理论支持，并会通过促进公共行政学理论范式的变革去作用于公共行政的实践，重塑公共行政的体系、制度、行为模式，以及为公共行政的实践确立起一个全新的方向。

　　中国是在20世纪90年代中期提出了行政伦理研究的课题，但很快就成了人们普遍关注的学术热点。在中国，行政伦理学之所以能够得到迅猛的发展，是由于三个方面的原因决定的：其一，当中国恢复和重建行政学的时候，发现西方国家的行政学研究正在进入一个“范式转型”的时期，20世纪初根据工具理性建构起来的行政体系正在受到广泛的诟病，学者们更多地要求用价值理性来重构行政体系；其二，20世纪后期以来全球性的行政改革浪潮对片面的效率观提出了质疑，要求更多地关注公平、正义和公共利益的问题，因而，对行政伦理提出了理论上的需求；其三，中国在社会主义市场经济的建设中出现了较为严重的腐败问题，而且这一问题的出现恰恰是在法治建设迅速增强的条件下，它意味着法治并不是解决这一问题的唯一途径，还需要得到行政伦理的支持。由于这些原因，中国的行政伦理学获得了生成和发展的动力。

　　在西方国家，很难说存在着严格意义上的作为学科的行政伦理学，关于这方面的学术作品，大都属于行政伦理研究的范畴。这是因为，作为一门学科的行政学是建立在政治与行政二分的前提下的，在行政被作为一个独立的领域看待后，从属于工具理性，要求价值中立，要求祛除所谓价值“巫魅”。因而，基本没有行政伦理学的发展空间。虽然因为实践的需要而产生了一些行政伦理研究，但作为一个学科却无法建立起来。在中国改革开放后，行政伦理学研究一开始就是从学科建构入手的。中国的行政伦理研究是在学科取向的基础上开展起来的，是被作为行政学的一个分支学科看待的，或者说，是作为行政学与伦理学的交叉学科而引起了人们的重视。

　　正是因为中国的行政伦理研究在一开始就走上了学科建构的路径，所以，有着矫正公共行政学的形式化、效率导向、控制导向等片面性的要求。事实上，人类正处在一个从工业文明向后工业文明转变的过程中，这样一次历史性的转型也必然会反映在科学发展上，会要求科学发生一场根本性质的改变。其中，社会科学的几乎一切门类都转向寻找伦理支持就是一个日益凸显出来的科学发展趋势。这样一来，行政伦理学这门学科的提出又契合了20世纪后期以来整个社会科学发展的基本趋势。

　　在公共行政学的学科体系中，行政伦理学属于规范研究的范畴。一般说来，规范研究往往突出“应当是什么”的学术指向，它从既有的事实出发又不囿于事实，是从历史以及当前的现实出发去解决公共行政学长期以来无法解决的问题。

　　首先，行政伦理研究以社会平等为规范化视角。长期以来，政府的组织体系及其结构是等级化的，在政府与社会的关系中，由于政府处于社会的中心位置，也由于政府把内部管理的方式、方法应用于社会管理，往往使在与政府相关联的一切事务上很难做到平等。相反，政府在平等的政治目标追求中有时还因自己的行为使平等受到一定程度的损害。这个问题的解决，需要在行政伦理学的视角中去发现新的方案。

　　其次，受到工业社会生产模式的影响，在社会生活的每一个领域中，都是把谋求标准化作为主导性目标的。随着社会呈现出高度复杂性和高度不确定性，标准化追求变得不再可能。在新的历史条件下，人们追求的是个性化和多样性，越是具有个性的因素就越具有生命力，越是具有多样性的领域就越充满活力。这种社会变迁的趋势也必然会反映到社会治理的领域中来，反映在政府的存在形态、模式、制度、结构等各个方面，从而要求政府在作用于社会的过程中必须充分考虑每一项来自于社会的诉求所具有的个性。行政伦理学恰恰要引领政府走出工业社会标准化、模式化的思维窠臼。

　　最后，从20世纪中期开始，关于社会主体的自主性和能动性开始越来越多地引起学者们的关注。在社会的高度复杂性和高度不确定性面前，社会治理的主题正在从制度优先转向行动优先的原则，即要求把视线放在影响行动和制约行动的各种因素及其系统上。在此过程中，唯有行政伦理学能够提供适应这一客观要求的科学方案。

　　对于中国来说，行政伦理研究从学科出发是有益的，它可以使我们避免理论研究依附西方话语的情况。从学科出发而不是从理论出发，能够使一个学科更为清醒地看到不同理论中所包含的合理性因素，而不是形成对某一理论的迷信。行政伦理学的学科成熟形态将会是一个完整的体系，但这个体系必须是由系统化的问题以及解决问题的思想所构成的。当行政伦理学能够作为一个完整的解决公共行政中的那些与伦理以及道德相关的问题的总体性方案出现时，它就会自然而然地拥有体系的特征，在解决问题的诸多具体性思考之间，就会拥有严密的逻辑。